INTRODUCCIÓN

En los pasados veinte años se ha extendido una manera de investigar temas relacionados con el acceso y disfrute de derechos que combina estrategias metodológicas y analíticas de las ciencias jurídicas y de la antropología social. Tales investigaciones se han desarrollado principalmente en torno al estudio de las reivindicaciones que plantean las organizaciones indígenas en favor del reconocimiento de derechos específicos de los pueblos y, en particular, el derecho a un derecho -y a una justicia -  propios. Aplicaciones más recientes se refieren a derechos específicos de otras colectividades y en general a situaciones en las cuales, al menos a primera vista, las normas formalmente establecidas parecen no responder a las percepciones, expectativas y prácticas propias de colectividades sociales signadas por diferencias étnicas, culturales, de edad o de género. A estas maneras de investigación y de análisis se las viene denominando, en términos disciplinarios, antropología jurídica.

 

En los pasados años (2000 a 2005) tuve ocasión de experimentar esta manera combinada  de aproximación para explorar y desarrollar nuevas prácticas de investigación en el campo de los derechos humanos, en el contexto de una actualización de las estrategias de trabajo del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Se trató entonces de encontrar una forma de dar cuenta de las variaciones en el estado de promoción y protección de algunos conjuntos de derechos, teniendo en cuenta puntos de vista de equidad de género, reconocimiento de la diversidad étnica e interacción entre instituciones gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil; y, al mismo tiempo de establecer un balance adecuado entre la perspectiva jurídica y las perspectivas políticas y sociales de los fenómenos relativos a los derechos humanos y la democracia.. Este artículo da cuenta de ese proceso y sus resultados. 

 

Los planteamientos que se desarrollan en este texto se fundan en una idea sobre la interacción entre el derecho y la vida social, que comprende a ambos como productos culturales, los cuales, en las sociedades simples, tienden a confundirse entre sí, mientras que en las sociedades complejas se diferencian, dando origen a una zona de intersección en la cual es posible identificar puntos de tensión entre las normas legales —de carácter general— y las prácticas culturales —de carácter específico— de cada segmento de la sociedad. Algunos de estos puntos de intersección pueden ser explorados con fines analíticos bajo la hipótesis de que la superficie de intersección entre las esferas del derecho y de la vida social y el carácter de las tensiones —normas-prácticas— que la constituyen pueden revelar el estado de protección y desprotección de los derechos en un momento dado, y la observación de esta situación en diferentes momentos de igual manera puede dar cuenta de las tendencias de progreso, retroceso o estancamiento en la protección de estos derechos.

 

La idea de la intersección ilustrada en el gráfico que se muestra a continuación fue propuesta por M. Gómez (1994) para referirse a la interacción entre derecho indígena — derecho consuetudinario o costumbre jurídica indígena— y derecho nacional —derecho positivo o norma legal—, así como a las prácticas de resolución de conflictos y/o administración de justicia en cada esfera.

 

 

 

 

La utilización de esta analogía para explorar la relación entre normas de derechos humanos, prácticas políticas y expectativas de los sujetos sociales, y establecer mediante su comparación en el tiempo las tendencias de evolución de la protección jurídica, fue el punto de partida metodológico que contemplaron las aplicaciones a las que se refiere este artículo. 

 

Para una mejor comprensión del alcance de esta experiencia se ofrece un encuadre sobre el desarrollo de la antropología jurídica, una revisión de los enfoques de investigación que se han utilizado en derechos humanos, y tres ejemplos de aplicaciones conducidas en los pasados cinco años. Finalmente se hace una reflexión sobre los resultados de la utilización de las estrategias de investigación de la antropología jurídica en el campo de los derechos humanos.

 

ANTROPOLOGÍA JURÍDICA: ENTRE LA LEY Y LA COSTUMBRE

 

SOBRE LA HISTORIA DE LA RELACIÓN ENTRE DERECHO Y ANTROPOLOGÍA

El texto más temprano que plantea sistemáticamente la relación entre la ley y la cultura es el libro de Henry Maine, Ancient Law.1 Sesenta y cinco años después apareció el de Bronislaw Malinowsky, Crime and Custom in Savage Society,2 el cual por muchas razones podría ser considerado fundador del campo de la antropología jurídica como especialidad.

 

En el transcurso desde que aparecen estos dos libros fundamentales ocurren importantes transformaciones en la antropología que la llevan a alcanzar su estatuto científico y que envuelve importantes discusiones entre sus orientaciones metodológicas clásicas: el evolucionismo y el funcionalismo. Abundante literatura descriptiva y analítica de la época se refiere a la relación entre la ley y la práctica social, y a la vinculación entre el derecho y la antropología. Laura Nader, K. Koch y B. Cox prepararon una extensa bibliografía que puede ser consultada al respecto: The ethnography of law: a bibliographic survey.3

 

A partir de entonces se multiplican los estudios sobre sistemas jurídicos de pueblos indígenas y tribales en cuyo desarrollo caben reconocer dos líneas o influencias básicas: las investigaciones realizadas en África por antropólogos británicos liderados por Max Gluckman, quien produjo una síntesis analítica bajo el título Politics, law and ritual in tribal society,4 y los trabajos de varios investigadores norteamericanos sobre Mesoamérica y América del Sur, cuyos avances y conclusiones están recogidos en el libro editado por Laura Nader: Law in culture and Society.5 

 

Para el caso de México existen numerosas investigaciones básicamente referidas a las poblaciones indígenas de las tierras altas de Chiapas, producidas por dos importantes proyectos de investigación auspiciados por universidades norteamericanas en las décadas de 1940 y 1970.6 Con las excepciones de México y Guatemala, en otros países de América Latina el interés por esta temática y el surgimiento de este tipo de estudios fueron más tardíos.7

 

El florecimiento del campo de la antropología jurídica en América Latina ocurre a partir de la segunda mitad de la década de 1980, coincidiendo con movimientos de revitalización de las identidades étnicas y emergencia de organizaciones indígenas, así como con procesos de reforma constitucional y legal ligados a la recuperación de la democracia y la puesta en marcha de los primeros programas de reforma del Estado.8 Buena parte de estos esfuerzos provienen inicialmente de equipos multidisciplinarios que se ocupan de problemas relacionados con los movimientos sociales emergentes, desde una perspectiva de promoción y defensa de los derechos humanos. 

 

La formalización de esta corriente de investigación como práctica académica ocurre a lo largo de la última década del siglo XX, hasta dar lugar a la existencia de una extensa red informal de abogados, antropólogos, y otros profesionales, algunos de los cuales trabajan muy de cerca con los movimientos indígenas, que están generando una manera innovadora de estudiar temas como el de las relaciones mutuas entre la normatividad formal y los procesos comunitarios de control social, las dinámicas sociales y la reforma legal, los movimientos por un nuevo orden jurídico y las políticas estatales frente a ellos.9 En los pasados cinco años han aparecido y van en aumento los programas de formación —diplomados y posgrados— y las cátedras sobre este tema, aunado a ello se han celebrado cinco congresos de la Red Latinoamericana de Antropología Jurídica.

 

ANTROPOLOGÍA JURÍDICA COMO DISCIPLINA

En términos generales, o convencionales, se ha denominado antropología jurídica a la disciplina que estudia las relaciones entre el derecho, la costumbre y la estructura social, mediante la comparación de las normas que organizan cada uno de estos campos con el propósito de establecer las reglas o principios que rigen sus mutuas interrelaciones y permiten comprenderlas. Se trata de un tipo de estudio vinculado por igual con las ciencias jurídicas y antropológicas, dando especial importancia a campos como el derecho comparado, la historia del derecho, la antropología social y la etnohistoria. 

 

La antropología jurídica así entendida ha sido utilizada con múltiples propósitos tanto analíticos como prácticos. Pueden destacarse los usos para el estudio de sistemas jurídicos de sociedades no occidentales o de colonias, procedimientos de medición de eficacia de las normas y preparación de nuevas legislaciones.

 

Desde la perspectiva de la ciencia jurídica, la antropología jurídica puede ser vista como una subdisciplina o ciencia auxiliar, especialmente vinculada con la teoría del derecho en general, con los estudios de derecho comparado e historia del derecho, y con algunas especialidades como la ciencia penal, el derecho de familia, el derecho penitenciario y el derecho administrativo.

 

El método comparativo, predominante en la mayor parte de orientaciones de la antropología, ha sido compartido por muchos especialistas de derecho comparado. Más aún, los primeros trabajos antropológicos modernos —desde mediados del siglo XIX— fueron realizados por abogados profesionales que contrastaron las instituciones jurídicas de sus propias sociedades, como el parentesco o la organización del Estado, con las normas vigentes en sociedades históricamente anteriores, arcaicas, o en sociedades primitivas contemporáneas.

 

El evolucionismo, una de las orientaciones primordiales de la antropología del último siglo, reúne igualmente los estudios sobre cultura y sociedad con los de historia del derecho, en la medida que los dos se ocupan de establecer las tendencias según las cuales se han implantado y transformado las normas de la vida social.

 

Especial utilidad prestó la antropología a la ciencia penal en el estudio de tipos humanos y sociales, y en general en la comprensión de los comportamientos grupales frente a las normas jurídicas y las prácticas procesales. También se ha usado en trabajos sobre sistemas correccionales y carcelarios.

 

El estudio comparado de normas y sistemas jurídicos está en el inicio de la antropología moderna y ha marcado notablemente su desarrollo. Dicha orientación jurídica o legal de la antropología no es ajena a la tradición de los precursores de la disciplina en los siglos anteriores: los navegantes y geógrafos del siglo de las exploraciones y más tarde los funcionarios y misioneros coloniales organizaron sus descripciones y sus reflexiones sobre los pueblos de ultramar en torno a los problemas del derecho, su aplicabilidad, adaptación y eficacia, para regular el nuevo orden que estaba entonces surgiendo. 

 

En el presente siglo esta actividad ha sido decisiva frente a las necesidades de desarrollar soluciones para la administración colonial que tomaran en cuenta las prácticas propias de los pueblos y las adecuaran a las nuevas condiciones de su relación con las metrópolis. En Inglaterra primero y en Estados Unidos de Norteamérica después, la antropología jurídica se desarrolló como una subdisciplina o especialidad muy significativa a partir de la Segunda Guerra Mundial. Numerosos estudios monográficos sobre sistemas jurídicos indígenas, recopilaciones de estudios de caso y análisis comparativos, referidos a pueblos de África, Melanesia y América Latina, aparecen entre 1940 y 1970, al mismo tiempo que se da un importante debate acerca del perfil metodológico y la utilidad de este campo de estudio.

 

Esta especialidad de la antropología social, como otras que se desarrollan en el mismo periodo, resulta de la aplicación de la metodología y la teoría de la antropología y especialmente de sus técnicas de investigación más desarrolladas, como el trabajo sobre el terreno, el estudio de casos, la comparación; a procesos e instituciones sociales —en tanto objetos de conocimiento científico— propios de las ciencias jurídicas o del derecho: formas de gobierno, maneras de solucionar las controversias al interior de las comunidades, normas sobre relaciones de propiedad o de familia, etcétera.

 

Algunos trabajos dentro de esta perspectiva se interesan por describir los sistemas jurídicos no formales, indígenas o tradicionales, y por contrastarlos con las normas formales, nacionales o legisladas, dando origen a abundante literatura sobre lo que se denomina genéricamente derecho consuetudinario o costumbre jurídica.

 

ANTROPOLOGÍA JURÍDICA COMO ENFOQUE DE INVESTIGACIÓN

Una opción más reciente, actualmente en desarrollo, intenta definir la antropología jurídica como quehacer transdisciplinario, esto es, como estrategia analítica que combina los aportes de las ciencias jurídicas y antropológicas, sin subordinarlas, para el tratamiento de fenómenos definidos en la intersección entre la ley y la práctica social, que tendría por objeto develar la dinámica de sus relaciones mutuas y los efectos de éstas sobre el comportamiento social y sobre la transformación de las normas y/o de sus usos y sentidos.

 

Esta perspectiva se diferencia de las antes mencionadas en tanto no se trata de la aplicación de una disciplina como el derecho, por ejemplo, a un objeto definido por otra, el parentesco o el sistema de cargos; sino que propone que el objeto mismo de análisis debe ser ínter construido desde una doble perspectiva, además de que su tratamiento metodológico y analítico requieren de la generación de una comprensión en el diálogo transdisciplinario.

 

Esta perspectiva o enfoque transdisciplinario para la investigación aparece en un momento crucial, respecto del cual sus planteamientos10 son como una bisagra que articula las prácticas relacionadas con el establecimiento de alternativas para atender las demandas del derecho y la justicia indígenas con la reflexión académica sobre la compleja relación entre las normas y las prácticas, provocando un enriquecimiento mutuo. 

 

Desde entonces las acciones en torno a la cuestión de los derechos indígenas han sido acompañadas de cerca por un quehacer académico abundante y diversificado, que no solamente las describe sino que construye un andamiaje teórico, metodológico y crítico que ha contribuido a dotar al tema de entidad analítica. Al mismo tiempo, el debate científico sobre la tensión entre normas y prácticas —una tensión clave en medio de la crisis de los modelos de control social— ha dejado de ser una cuestión de la filosofía del derecho para convertirse en un asunto de ética de los derechos humanos que responde a las urgentes dinámicas de la realidad en la región. 

 

En efecto, en la década de 1980 concurren tres factores que contribuyen a llamar la atención sobre esta problemática: la emergencia de los pueblos indígenas, la reforma del Estado, y la presión de la comunidad internacional para generalizar nuevos estándares de relación. Estos factores son como tres vértices de la arena o campo en el cual se redefine entonces la cuestión étnica nacional en América Latina.11

 

La emergencia de los pueblos indígenas como nuevos sujetos sociales y de sus organizaciones como actores políticos implica varios tipos de dinámicas interconectadas, está por ejemplo la que viene determinada por la construcción de una plataforma de lucha que se expresa finalmente como una reivindicación de derechos, incluyendo desde la demanda de modificación de la constitucionalidad del Estado hasta el reconocimiento de un sistema legal y jurisdiccional propio de cada pueblo indígena.

 

A la par, la reforma del Estado en curso de implantación tiende a resolverse, entre otros instrumentos, mediante la reforma del marco constitucional y legal y la transferencia de funciones y competencias a las entidades locales y al sector no gubernamental.

 

La comunidad internacional impulsa a la vez la ampliación y generalización de la plataforma de los derechos humanos y los programas de modernización, descentralización y desincorporación del Estado. Tendencia que también actúa sobre la esfera normativa en la medida que se requiere de los países la adopción de convenios internacionales y reformas legales así como la suscripción de compromisos que trasladen las reglas y principios de los donantes bilaterales y de los organismos multilaterales.12

 

Así, pues, aunque las relaciones entre los pueblos indígenas y los Estados son sumamente complejas, se trata de un momento que privilegia cierto tipo de análisis que pone su atención sobre las tensiones establecidas en el plano normativo: como una disputa de derechos. Esta opción por cierto punto de vista, el legal, para comprender la relación entre los pueblos indígenas y los Estados, y sus cambios, no es únicamente un recurso metodológico y disciplinario, pues el momento de desarrollo de la relación está dominado por lo que Magdalena Gómez en 1994 nombra como «la juridización de lo indígena»13, para denotar que las plataformas de los movimientos indígenas han llegado a un punto en el cual sus demandas se concentran en la reivindicación de una nueva normatividad, además de que las respuestas desde el Estado se procesan igualmente en la reforma legal. 

 

En años recientes la mencionada tendencia se está utilizando para estudiar algunos problemas que se plantean en la relación entre comunidades sociales específicas —marginales urbanas, grupos de edad o de género— que desarrollan formas propias de autorregulación —de solución de controversias o administración doméstica de justicia, por ejemplo— y el orden social y jurídico de los Estados en que viven. En la práctica estas relaciones implican un uso combinado de la ley y las costumbres locales, del acceso a los sistemas formales de administración de justicia y a las formas tradicionales de conciliación, de aplicación de normas reglamentarias de carácter generalmente obligatorio y de concertación de soluciones situacionales. Este tipo de problemática se encuentra relacionado actualmente con las posibilidades de asegurar acceso a la justicia a sectores tradicionalmente marginados y desprotegidos, y con las transformaciones aceleradas que experimenta el orden global, las cuales demandan el desarrollo de una nueva normatividad más adecuada para la pluralidad social y cultural.

 

Es este enfoque combinado el que precisamente de muy diversas maneras está utilizando un número creciente de analistas que trabajan en áreas como la sociología del derecho y la antropología jurídica, así también en temas como el pluralismo legal y los derechos de colectividades con características y demandas específicas.

 

INVESTIGACIÓN EN DERECHOS HUMANOS  Y MECANISMOS DE MONITOREO

 

ENFOQUES EN LA INVESTIGACIÓN SOBRE DERECHOS HUMANOS

El enfoque más tradicional —en el sentido de «más antiguo y más extendido»— en la investigación de temas de derechos humanos es aquel que privilegia la identificación de casos de violación de estos derechos, los documenta, discute los aspectos legales y procesales, busca establecer responsabilidades y en última instancia contribuye a denunciarlos y perseguirlos. Por la naturaleza del objeto de investigación su metodología es fundamentalmente casuística, por lo que resulta muy apropiado para trabajar en el terreno de los derechos civiles y políticos. 

 

Ejemplos de este tipo de investigación, y de sus resultados, son los que realizan periódicamente varias organizaciones no gubernamentales dedicadas a la protección de derechos humanos, tales como Amnistía Internacional o Human Rights Watch en lo internacional, y un buen número de las que trabajan en el ámbito nacional y local.14 En el sector de las instituciones públicas el trabajo de investigación de las oficinas del defensor de los derechos humanos —comisiones, defensorías y procuradurías de derechos humanos— comparte este enfoque a partir del registro y análisis de quejas de violación de este tipo de derechos. 

 

Tal modo de investigación ha sido y es crucial para denunciar casos específicos de vulneración de derechos humanos, lo cual permite poner en marcha procesos jurídicos y sociopolíticos dirigidos a esclarecer la verdad sobre las violaciones, castigar a los violadores, y ofrecer justicia y reparación a las víctimas, también para prevenir futuras violaciones. A lo largo de los años las investigaciones sobre violaciones de derechos humanos han diversificado y especializado sus campos temáticos, han desarrollado instrumentos metodológicos cada vez más agudos y han avanzado desde el trabajo sobre casos hacia la identificación de tendencias y de causas estructurales. Evidentemente este enfoque se ha visto favorecido por la ampliación del acceso a la información pública ligado con la recuperación de la democracia.

 

Otro enfoque recurrente para la investigación en este campo es el análisis de situaciones de derechos humanos. Mismo que pone atención, principalmente, en los efectos sociales acumulados del comportamiento del sector público respecto de sus obligaciones de respetar determinadas condiciones y garantías, o de promover medidas que hagan posible el acceso a los derechos fundamentales sin discriminación. Se trata de un tipo de estudio que combina consideraciones sobre los estándares de derechos humanos con información estadística que describe o analiza situaciones generales, o refleja opiniones generalizadas. 

 

Esta segunda forma de medición privilegia el análisis de correlaciones entre resultados estadísticos y medidas de política pública en campos relacionados con derechos humanos, además se auxilia muy bien con el uso de sistemas de indicadores y con la construcción de índices. Se aplica con ventaja para los campos relacionados con la participación política y el acceso a los derechos económicos, sociales y culturales. 

 

Mediante este estilo de investigación se caracteriza el trabajo de varios órganos de los sistemas internacional e interamericano de protección de los derechos humanos, en particular el que realizan las comisiones, los comités especializados y los relatores especiales. Otros organismos incluidos en el sistema de Naciones Unidas llevan a cabo regularmente estas mediciones y las relacionan con estándares de derechos humanos o, por lo menos, con compromisos gubernamentales surgidos de acuerdos multilaterales. En años recientes se viene aplicando sistemáticamente para el examen de la calidad de la democracia, combinando información estadística de los procesos electorales con opiniones de especialistas o de paneles de expertos e, inclusive, con resultados de encuestas.15 

 

Este modelo, que podemos denominar situacional, se ha convertido en una herramienta clave de planificación, tanto en el ámbito doméstico como en el internacional, en la medida en que ofrece resultados diagnósticos basados en situaciones medias —estadísticamente hablando— y buenas pistas sobre la relación entre causas y efectos —de los déficit de atención, por ejemplo—. Los resultados de las investigaciones así concebidas facilitan la formulación de recomendaciones de acción pública, muchas de las cuales tienen que ver con aspectos legales, institucionales, y de asignación de inversión pública. En años recientes este enfoque se complementa eficazmente con la documentación de buenas prácticas y experiencias exitosas.

 

Un tercer enfoque de investigación, que se podría denominar de progresos, viene siendo desarrollado en el seno del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, IIDH, sobre la base de una inquietud formulada a mediados de los años noventa por Antonio A. Cançado Trindade16 sobre la importancia de hacer mediciones de derechos humanos —en forma colateral con la manera tradicional de monitoreo—, que se propone fundamentalmente comparar a lo largo del tiempo el índice de cumplimiento de los compromisos de los Estados en materia de derechos humanos a partir del criterio de su logro progresivo, tomando periodos suficientemente prolongados para valorar si se producen o no avances concretos en su realización a partir de los estándares mínimos expresados en la normativa internacional y adoptados por los países mediante la ratificación de los instrumentos convencionales. 

 

El enfoque de progreso pretende determinar en qué medida los esfuerzos de la sociedad civil, del Estado y de la comunidad internacional, están consiguiendo el objetivo común de lograr el imperio de la democracia y del estado de derecho. No se trata de establecer índices de violaciones de derechos humanos sino más bien logros, siempre apuntando hacia la urgencia de alcanzar metas, de adelantar etapas en el proceso de implementación de políticas públicas que favorezcan el entorno para que la protección de los derechos humanos sea más abarcadora.

 

Esta manera de medir progresos no sustituye a la de vigilancia, denuncia y defensa frente a las violaciones, ni pretende ocultar los rezagos en el logro de las metas deseables. Su novedad reside en el potencial que tiene para comprender las cuestiones de derechos humanos como procesos, es decir, como fenómenos que cambian en el tiempo, y no solo como situacioneso estados propios de un  momento determinado. El enfoque contribuye a identificar las carencias y también las posibilidades para superarlas en el mediano y largo plazo, de ahí que ayude a establecer prioridades y estrategias de trabajo compartidas y complementarias entre los diversos actores del escenario social.

 

Con estos antecedentes IIDH desarrolló una metodología orientada a medir progresos —o la ausencia de éstos— en materia de derechos humanos, tomando como referente los principales instrumentos internacionales que los consagran y que definen las obligaciones de los Estados para hacerlos realidad. Este esfuerzo se orientó a construir un sistema de monitoreo continuo que facilitara la elaboración de informes o relatorías periódicas sobre distintos derechos humanos, complementario a los informes generados por otros organismos especializados, aunque tendiendo más hacia factores de cambio y mejoramiento de la protección de esos derechos que a establecer estados de situación. 

 

Este enfoque de investigación se ha revelado útil en la práctica de IIDH para orientar de manera más certera sus esfuerzos en la capacitación y la prestación de asistencia técnica, así como para el fomento del diálogo entre actores del campo de los derechos humanos, donde la interlocución —y mucho menos la concertación de acciones compartidas o complementarias— fue tradicionalmente difícil. 

 

Las características metodológicas, resultados y utilidades principales de los enfoques de investigación referidos se pueden observar en la siguiente tabla.

 

 

INFORMES Y MONITOREO DE DERECHOS HUMANOS

El destino más frecuente de los resultados de los distintos estudios sobre derechos humanos ha sido y continúa siendo la preparación de informes. En el sistema internacional de protección la presentación de informes, que le corresponde a los Estados, su examen por parte de los órganos de supervisión y la generación de recomendaciones, constituyen el mecanismo de monitoreo preferente sobre las situaciones en el campo de los derechos humanos en general, o de determinados conjuntos de derechos, dependiendo del alcance de los instrumentos internacionales y por tanto de los compromisos asumidos multilateralmente. Algunos de estos instrumentos posibilitan la generación de informes unilaterales, es decir, decididos por los propios órganos de protección —como es el caso de los informes que preparan sistemáticamente los relatores, o los que resultan de visitas in situ para propósitos determinados—. Estos informes oficiales reflejan o recogen, según el caso, el punto de vista de los gobiernos sobre las situaciones y sobre los esfuerzos que realizan para cumplir los compromisos convencionales.

 

Por su parte, una importante constelación de entidades civiles internacionales y varias coaliciones nacionales de organizaciones no gubernamentales también vierten los resultados de sus investigaciones en informes periódicos, generales o especializados, que en algunos casos son ofrecidos y aceptados como material complementario por los órganos de supervisión. Son los llamados informes sombra, donde es más frecuente encontrar análisis sobre violaciones recurrentes, limitaciones en el cumplimiento de las obligaciones por parte de los Estados, y si prevalecen las situaciones de riesgo. Algunos informes nacionales, por ser periódicos y sistemáticos, se han convertido en herramientas de monitoreo o seguimiento del desempeño del sector público en el campo de los derechos humanos.17

 

En años recientes, el establecimiento de las instituciones del defensor de los derechos humanos ha dado origen a un nuevo tipo de informe: el que el titular de la institución — defensor, procurador o comisionado de derechos humanos— presenta periódicamente al organismo legislativo, en tanto órgano de control de la constitucionalidad y de los compromisos internacionales en materia de derechos humanos. Estos informes

regularmente reportan y analizan quejas recibidas por la institución o situaciones críticas que han sido objeto de su intervención, así como sobre el efecto y cumplimiento de sus recomendaciones por parte de los agentes del sector público. 

 

No se han desarrollado, con muy contadas excepciones, mecanismos sistemáticos de monitoreo del cumplimiento de las recomendaciones de los órganos internacionales de supervisión ni mucho menos de las sentencias de los órganos jurisdiccionales.

 

Organizaciones especializadas del sistema de Naciones Unidas y del sistema Interamericano a cargo de temas específicos como salud, educación, desarrollo, o de problemáticas que atienden a sectores de población como mujeres, niños y niñas, refugiados o personas que sufren de discapacidades; vienen incorporando en sus informes periódicos aspectos relativos al estado de los derechos humanos concernidos en el campo de su especialidad, de modo tal que la lectura secuencial de dichos informes contribuye a esbozar un sistema de monitoreo. 

 

Un esfuerzo sistemático reciente en la dirección de monitorear el cumplimiento de compromisos de desarrollo, desde una perspectiva de los derechos implicados, viene haciendo el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, a propósito del examen periódico del logro de las metas de los objetivos del milenio.18

 

Finalmente, cabe señalar que se encuentra en curso la preparación de un instrumento técnico y reglamentario del protocolo adicional a la Convención americana en materia de derechos económicos, sociales y culturales,19 Protocolo de San Salvador, que establecerá las características de los informes que deban presentar los Estados parte y el sistema de supervisión que deberán observar los órganos de control de la Organización de los Estados Americanos, OEA. Los primeros pasos en este proceso apuntan a la adopción de un sistema de indicadores de progresos sobre derechos económicos, sociales y culturales, como base del sistema de preparación y valoración de informes, asunto en el cual se está utilizando el modelo establecido por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos.

 

NUEVOS INSTRUMENTOS PARA NUEVOS ESCENARIOS20

La inquietud por encontrar nuevos enfoques para la investigación y el monitoreo en derechos humanos surge de constatar las importantes modificaciones que se han dado en el escenario de los derechos humanos en los pasados veinte años y de la necesidad de fomentar el diálogo sobre estos procesos. 

 

En efecto, el marco normativo internacional sobre derechos humanos se ha ampliado notablemente. La ratificación y la recepción de tales avances en la constitucionalidad de los países es mayor; la democracia se ha consolidado formalmente; han surgido entidades gubernamentales de derechos humanos; se están produciendo reformas en los sistemas de administración de justicia y en la educación; se impulsan programas de formación en derechos humanos para las fuerzas armadas y la policía. La movilización de la sociedad civil en defensa de sus derechos es cada día más vigorosa, y las redes de organizaciones no gubernamentales son fuertes, profesionales y más especializadas. Ha nacido la tercera generación de entidades civiles y la comunidad internacional ha incluido definitivamente el tema de los derechos humanos en la agenda de la cooperación para el desarrollo.

 

Estas modificaciones implican, entre otros efectos, la diversificación de los actores, públicos y civiles, y su interacción; la emergencia de nuevos dramas sociales que reclaman respuestas innovadoras; el énfasis de los donantes de fondos sobre inversiones más directas y más efectivas en cada país receptor; el impulso de nuevos criterios de gestión y de impacto de los proyectos; y la necesidad de fomentar la concertación entre las organizaciones de la sociedad civil, el Estado, y la comunidad internacional. 

 

A la vez que el escenario se vuelve más complejo, el trabajo en derechos humanos se torna más exigente. De una parte, hacen falta herramientas que permitan documentar objetivamente los procesos que se vienen dando, identificar las tendencias que estos muestran y formular estrategias acertadas para incidir en ellos. De otra parte, el diálogo sobre los derechos humanos entre la sociedad civil y el Estado, y de estos actores con la comunidad internacional, requiere que además de la problemática de la violación y la responsabilidad se incluya el establecimiento de diagnósticos y propósitos compartidos, por lo menos respecto de aquellos asuntos que muestran vacíos recurrentes o senderos prometedores.

 

Para salvar las distancias entre el carácter general y abstracto de las normas y la naturaleza particular y concreta de las prácticas sociales, y compararlas con fines de medición, tal enfoque propone utilizar un sistema de indicadores, o indicios mensurables, que permitirá establecer con un grado razonable de objetividad las distancias entre la situación en la realidad y el estándar o meta deseada. Para averiguar si estas distancias se acortan o no se aplica el sistema en momentos distintos bajo condiciones equivalentes. El resultado dará una medida de las variaciones que se han producido entre uno y otro momento histórico y una evidencia de las tendencias que están presentes en el proceso particular de estudio.

 

Aun cuando la definición de indicadores no es unívoca, no hay duda de la utilidad práctica de esa herramienta para mostrar la dirección de algún fenómeno, su signo o síntoma. Es por ello que IIDH centró sus esfuerzos en el diseño de indicadores, utilizando como directriz la progresividad de los derechos humanos.21

 

 

 

LAS EXPERIENCIAS DE MEDICIÓN DE PROGRESOS

 

MAPAS DE PROGRESOS EN DERECHOS HUMANOS

A partir del año 2000 el Instituto Interamericano de Derechos Humanos puso en marcha el diseño y experimentación de una metodología de investigación basada en el establecimiento de un sistema de Indicadores de progresos.22

 

El antecedente inmediato de este esfuerzo fue la enunciación de una estrategia institucional basada en tres ejes temáticos o conjuntos de derechos: acceso a la justicia, participación política, y educación en derechos humanos; con tres perspectivas o puntos de vista transversales: equidad de género, reconocimiento de la diversidad étnica, y promoción de la interacción Estado-sociedad civil. Elementos cuyo entrecruzamiento da como resultado una matriz que identifica problemas, asuntos y horizontes, que constituyen en definitiva el núcleo de la agenda que al Instituto le interesaba desarrollar. Esta identificación permitió escoger las líneas estratégicas del trabajo institucional para los próximos años, así como definir las características del sistema de medición: campos temáticos, dominios y variables, a partir de los cuales se desarrollaron los indicadores de progresos para el ejercicio de observación y monitoreo.

 

Con el primer sistema organizado en tres campos, nueve dominios, veinticinco variables y sesenta y seis indicadores, se recabó información de dos momentos históricos escogidos como referentes para la medición: los años 1990 y 2002, con el objetivo de conocer las variaciones que se habrían producido durante ese periodo de tiempo en la legislación, el marco institucional y las prácticas sociales.  

 

El periodo de referencia elegido se corresponde con varios fenómenos importantes en el Continente: la reinstalación de la democracia en varios países y/o la consolidación de las instituciones democráticas y de su independencia relativa; la adopción de reformas constitucionales, legales y administrativas; y la movilización de la sociedad civil en torno a la plena vigencia de los derechos humanos y el estado de derecho. También se corresponde con la ejecución de programas de reforma educativa y otras reformas estructurales, en la mayor parte de los países. En efecto, a lo largo de esa década se reformaron los textos constitucionales de casi todos los países de la región, se impulsaron programas de modernización del Estado, de reforma educativa y de los organismos judiciales, y se consolidaron las instituciones y las prácticas relativas al ejercicio del sufragio.  

 

Se asumió entonces que al comparar las situaciones para cada uno de esos años se podría constatar la existencia de avances o progresos en la ratificación de instrumentos internacionales de derechos humanos, la ampliación y fortalecimiento de las principales garantías constitucionales que incluyeron los derechos económicos, sociales y culturales, y algunos desarrollos —siempre incompletos— en la legislación. No se consideró en aquel entonces la posibilidad de apreciar los rangos de protección de los derechos humanos en el desarrollo o adecuación de las instituciones públicas, ni en el establecimiento de programas que implicaran la puesta en marcha de políticas públicas, lo cual de alguna manera venía siendo objeto de informes elaborados por otras instituciones con una perspectiva situacional. 

 

La primera experiencia de medición sobre el terreno se realizó en 2002 en siete países de la región; como prueba piloto en Bolivia, Guatemala, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, Venezuela. Una vez conseguidos los resultados sobre los tres campos inicialmente seleccionados, se añadieron otros conteniendo indicadores generales de derechos humanos, producción de informes y estudios, y correlaciones con informes del estado del desarrollo humano. Esta experiencia dio origen a la preparación de un producto denominado mapa de progresos en derechos humanos.23 

 

El resultado final de estos procedimientos y de la experiencia de preparación de los Mapas consolidó un sistema de recolección y análisis de información basado en indicadores, que permite establecer, con un grado razonable de objetividad, las distancias entre la situación en la realidad y el estándar o meta deseada. Aplicado a dos momentos distintos bajo condiciones equivalentes —periodo de diez años—, el sistema permite además averiguar si estas distancias se reducen o no y obtener una indicación de las tendencias que están presentes en el proceso, cuya estructura se puede expresar sintéticamente de la siguiente manera:

 

 

 

El procedimiento seguido en el diseño y aplicación del sistema se caracterizó por ser de carácter abierto y ampliamente participativo. Para el desarrollo conceptual y de las pautas metodológicas se realizaron numerosos seminarios con especialistas y talleres con organizaciones no gubernamentales de derechos humanos, también colectivos de mujeres, indígenas, funcionarios públicos, trabajadores de las defensorías y otros activistas de derechos humanos participaron. Las ediciones XVIII a XX del Curso interdisciplinario en derechos humanos (2000, 2001, 2002), en cada una de las cuales asistieron alrededor de 120 participantes de todos los países de la región; constituyeron un laboratorio para poder validar progresivamente las previsiones metodológicas y técnicas además de hacer pruebas sobre su capacidad para generar resultados.24  

 

EL INFORME INTERAMERICANO DE EDUCACIÓN EN DERECHOS HUMANOS

Como se indicó, el sistema de indicadores de progreso fue diseñado y puesto a prueba, entre otros, en el campo de la educación en derechos humanos. Se utilizó en la experiencia piloto un sistema relativamente simple de dos dominios, seis variables, y diecisiete indicadores; los resultados aportaron importantes pistas sobre las tendencias más generales en cuanto a modificación de las normas, los currículo y los textos, así como sobre la importancia creciente que viene adquiriendo la educación formal frente a una larga y fecunda tradición desarrollada por las organizaciones de la sociedad civil.

Esta primera experiencia mostró la viabilidad de extender el ejercicio a toda la región, la necesidad de desarrollar un sistema de indicadores más detallado, y la pertinencia de profundizar las averiguaciones desde las perspectivas transversales. Asimismo, el ejercicio permitió constatar que los cambios en la educación en derechos humanos se producen con relativa lentitud y que, por tanto, las variaciones en periodos de tiempo muy cortos podrían resultar poco significativas. Con estos antecedentes se decidió preparar, cada año, un informe sobre el estado de incorporación de la enseñanza de los derechos humanos en la educación en general, con particular atención al segmento que afecta a los niños, niñas y adolescentes entre 10 y 14 años —en términos generales correspondiente a los últimos dos años de la escuela primaria y los dos primeros de la secundaria—, con el propósito de contar con una herramienta útil para el diagnóstico y promoción de este derecho, establecido en el numeral 2, artículo 13, del Protocolo de San Salvador .

 

El Informe de la educación en derechos humanos es resultado de una investigación que se desarrolló a lo largo de cinco años.25 En el primer Informe, preparado en 2002, la investigación examinó el marco legal que establece y caracteriza la educación en derechos humanos dentro de la normativa interna de los países, buscando las tendencias regionales de variación que se hubieran producido en el periodo 1990-2001 para establecer en qué medida tales tendencias constituyen un progreso, un retroceso o un estancamiento. El II Informe, 2003, examinó en qué medida los contenidos de derechos humanos se habían incorporado en los documentos administrativos o programáticos que fijan el currículo escolar, en los planes y programas de las materias que se imparten en las escuelas y colegios, y en los textos escolares que se utilizan para impartir la enseñanza; se examinaron entonces los currículo, programas y textos vigentes en los años lectivos 1990/91 y 2002/03. El III Informe, correspondiente a 2004, estudió la incorporación de contenidos pedagógicos de derechos humanos en la formación y capacitación de los docentes a lo largo de la pasada década. La preparación del IV Informe tuvo como punto de partida las conclusiones de los tres primeros. 

 

El resultado combinado de los estudios realizados en 2002, 2003 y 2004, sobre el estado que guarda la educación en derechos humanos en los países que se han adherido al Protocolo de San Salvador puede considerarse alentador, en tanto muestra una tendencia positiva en el sentido de adoptar progresivamente medidas legales, institucionales y pedagógicas, que dotan a la educación de las calidades que se inscriben en el numeral 2 del artículo 13 del mencionado convenio. Sin embargo, el desarrollo es muy desigual para el conjunto de la región, no solamente en cuanto a la cantidad de contenidos incorporados sino también a su tratamiento. Preocupa un nivel relativamente alto de dispersión teórica en la definición de los contenidos, y por tanto de las consecuencias metodológicas y sobre todo pedagógicas que de allí se pudieran derivar.

Los informes fueron preparados a partir de matrices de recolección de datos con la siguiente estructura, que se refleja en sus resultados: 

 

 

OTRAS APLICACIONES

La metodología establecida para la preparación de los mapas de progresos, y extensamente experimentada en los informes de educación en derechos humanos, se viene utilizando en nuevos trabajos sobre varios temas particulares: como el diagnóstico de las condiciones jurídicas y administrativas que favorecen la participación política de los pueblos indígenas, en diez países;26 el análisis de las recomendaciones del comité de derechos económicos, sociales y culturales de Naciones Unidas;27 el estudio de la atención que prestan las instituciones del defensor de los derechos humanos a los derechos de los pueblos indígenas, y los planteamientos de sus organizaciones sobre el papel de este mecanismo de protección, en también diez países;28 el estado que guarda la protección y promoción del derecho a la

información y la libertad de expresión en México, Centroamérica y República Dominicana.29 

 

 

 

La experiencia acumulada en las aplicaciones antes indicadas ha servido para reformular el abordaje de la cuestión de los derechos de los pueblos indígenas, incluyendo asuntos relativos a su reconocimiento y vigencia, al ejercicio de formas propias de administración de justicia y solución de conflictos en interacción con las actuaciones de los organismos judiciales y los jueces, y para analizar los avances en el logro del bienestar social y material —el desarrollo— desde una perspectiva de derechos.

 

A finales de 2005 formulé una propuesta para diseñar y poner a prueba un mecanismo de seguimiento y monitoreo de la protección jurídica de los derechos de los pueblos indígenas y del logro de su bienestar —desarrollo con identidad o desarrollo indígena—, que fue acogida por las autoridades gubernamentales e indígenas del Fondo para el desarrollo de los pueblos indígenas de América Latina, que se viene ejecutando con el apoyo financiero del gobierno de México y bajo el auspicio académico del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, CIESAS.30

 

INVESTIGACIÓN EN DDHH Y ANTROPOLOGÍA JURÍDICA

 

En junio de 1991 escribimos con Francois Lartigue una reflexión sobre las perspectivas que podría tener el campo de la antropología jurídica, tal como se estaba dando en esos años. Consideramos en ese entonces que «el trabajo sobre costumbres indígenas, su relación con la ley y con la administración de justicia, permite recoger un primer conjunto de resultados de carácter metodológico, que pueden ser considerados y proyectados independientemente para otros propósitos»31.

 

Sugerimos que las prácticas sociales, las normas jurídicas y los procedimientos que las vinculan, conforman una red en la cual destacan una serie de intersecciones constituidas por dos conjuntos de procesos que se venían dando desde hacía pocos años antes: cambios en el comportamiento de los sujetos sociales, por una parte; y reformas de la normatividad, por la otra. Propusimos en consecuencia que el análisis de estas interacciones resultaría pertinente para establecer las características y la dirección de tales procesos y para prever sus resultados.

 

La utilización de esta manera de entender la relación ha sido útil en casos de investigaciones sobre progresos en derechos humanos, en tanto ha permitido construir el universo de estudio como un campo de interrelaciones entre las normas y las prácticas, al interior del cual es posible definir los límites y las características de la problemática y formular un conjunto de preguntas relevantes sobre su carácter y sus alcances. Dado que la trama de intersecciones posibles entre las normas y las prácticas puede ser muy densa y muy amplia, la delimitación de sus alcances —como un ejercicio previo— hace factible determinar y jerarquizar las intersecciones sobre las cuales resultará más eficaz trabajar. 

 

Bajo este marco metodológico, el trabajo sobre derechos humanos con una perspectiva de progresos aportó cuatro nuevos aprendizajes: (i) el carácter dinámico, por tanto cambiante, de la relación entre normas y prácticas, del que se desprende la necesidad de hacer mediciones comparables a lo largo de periodos de tiempo significativos; (ii) la conveniencia de utilizar un sistema de indicadores —que dé cuenta de los progresos— para recolectar y analizar la información, compararla e identificar tendencias; (iii) la inclusión de componentes sobre institucionalidad y políticas públicas en la cadena de relaciones normas-prácticas; y (iv) la consideración de los intereses y expectativas de los sujetos, así como de sus dinámicas organizativas como parte del modelo. 

 

En este tipo de ejercicios aparecen íntimamente ligadas dos disciplinas: la antropología y la ciencia jurídica. Su integración no ha resultado fácil porque tienen orígenes epistemológicos muy distantes y porque sus prácticas han sido hasta ahora diversas; un sinnúmero de discusiones y desencuentros durante el diseño y aplicación del sistema provinieron de los usos diferenciados de categorías y conceptos que en cada una de las tradiciones tienen su propio sentido. Más aún, según fuera el objeto, otras disciplinas y metodologías especializadas debieron de utilizarse en el trabajo, como por ejemplo la sociolingüística, la historia del derecho, y la antropología política, lo que hizo aun más difícil la construcción de una solución consistente. 

 

Al igual que el proceso de establecimiento del objeto de estudio —como una intersección—, el acercamiento técnico fue transdisciplinario, esto es, mediante el diálogo de las disciplinas en torno a un objeto común, tal como cada una de ellas lo comprende mejor. El punto de encuentro quedó fijado entonces en los términos de generación del objeto mismo de conocimiento —la o las intersecciones elegidas— y del conjunto de preguntas que se le formularon para cada campo temático.

 

Finalmente, asociada con las dos cuestiones anteriores, se puede sugerir que la estrategia de investigación en este tipo de temas debe ser establecida al definir el objeto o universo de trabajo y al escoger las perspectivas disciplinarias: dos elecciones íntimamente ligadas a las finalidades mismas del ejercicio. No hay una solución preestablecida ni un paquete técnico privilegiado; deben ser ínter construidos en el proceso mismo de la investigación y en el diálogo transdisciplinario.

 

En el texto preparado con Lartigue señalamos algunas intersecciones que podrían ser exploradas desde esta perspectiva transdisciplinaria, teórica y práctica, referidas a procesos sociales emergentes que están demandando el procesamiento de nuevos discursos jurídicos o nuevos paquetes normativos. Los ejercicios de los que se dan cuenta en este trabajo y otros que se siguen realizando en el marco de los derechos humanos y de la democracia han mostrado la riqueza que esta forma de aproximación, mediante la antropología jurídica, aporta, además de que puede ser muy útil para los propios objetos de estudio.

 

 

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