EL GOBIERNO DE LOS BIENES COMUNES.
LA EVOLUCIÓN DE LAS INSTITUCIONES DE ACCIÓN COLECTIVA
OSTROM, ELINOR
TRADUCCIÓN DE CORINA DE ITURBIDE CALVO Y ADRIANA SANDOVAL
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA, MÉXICO, D. F., 2009
REPENSAR LA ACCIÓN COLECTIVA
Elinor Ostrom, profesora de Ciencia Política y directora del
Workshop in Political Theory and Policy Analysis de la Universidad de Indiana,
fue merecedora del Premio Nobel de Economía en 2009. Bajo ese estímulo el
Fondo de Cultura Económica realizó una reimpresión, en ese mismo
año, de la que quizá sea su obra más conocida en español:
El gobierno de los bienes comunes. La evolución de las instituciones de
acción colectiva. Sin duda alguna, muchos regresarán a ese libro
que apareció en 1990 en la lengua original y una década después en su
versión en castellano.
En una rápida búsqueda, aunque seguramente parcial, observé que dicho
libro no había sido reseñado en las revistas mexicanas que se ocupan de la
economía como materia principal para su primera edición en español.
En ese mismo ímpetu celebratorio, de la reedición y del premio, la presente
reseña tiene como objetivo invitar a una atenta lectura de un texto que, aunque ya
ocupa un lugar privilegiado, con toda seguridad pronto se colocará dentro de los
«clásicos» del nuevo institucionalismo.
Elinor Ostrom en El gobierno de los bienes comunes aborda un
misterio de antigua data en las ciencias sociales: por qué individuos plenamente
racionales, cuando actúan de manera colectiva para aprovechar ciertos recursos,
toman decisiones que conducen a resultados irracionales. Este problema, trasformado en
postulado teórico, ha conducido a dos recomendaciones de política
pública cuyos corifeos aseveran poseer la razón: establecer derechos de
propiedad, por un lado, o por el otro imponer el control del Estado.
Por su parte, la autora invita a reflexionar sobre la acción colectiva de manera
diferente y muestra cómo las dos opciones anteriores son apenas una parte de la
vasta variedad de la experiencia humana. Para ello, analiza una tercera vía: la
administración colectiva de recursos de uso común, RUC. Presenta evidencia
empírica que documenta comportamientos no previstos en los modelos formales y,
entonces, se plantea la pregunta: ¿por qué algunos esfuerzos por resolver
problemas relativos a la administración de RUC fracasan, mientras que otros tienen
éxito?
La pregunta anterior, aparentemente sencilla, delimita el objetivo del
libro en dos perspectivas: una teórica y otra pragmática. Por un lado, a
partir de la evidencia empírica de éxito y fracaso en esfuerzos de
organización, estimula el desarrollo del análisis institucional de la
acción colectiva y, por el otro, pretende identificar las variables institucionales
clave de las capacidades de los individuos para resolver sus problemas. Esto
permitirá, señala la autora, contar con mejores bases para emitir
consideraciones relevantes de política pública.
Para lograr dichos objetivos, el libro se encuentra confeccionado en seis
capítulos: los dos primeros de carácter teórico-metodológico;
los siguientes tres con la evidencia empírica de la provisión de normas y de
cambio institucional para el manejo de RUC y, en el último, especifica los aspectos
clave para la modificación de las teorías establecidas de acción
colectiva.
Ostrom parte de la selección del institucionalismo como un marco
teórico adecuado para explicar cómo los individuos logran crear
organizaciones para la administración de RUC. Considera que las normas informan
acerca de las valoraciones que los individuos otorgan a sus acciones y sus consecuencias;
en ese sentido, son un factor para limitar el comportamiento oportunista y son la clave
para la organización; es decir, para la introducción de decisiones
secuenciales, contingentes y dependientes, donde antes no existían.
La autora identifica entonces que existen tres modelos establecidos en la teoría
para el análisis de la acción colectiva. El modelo que popularizó la
expresión «la tragedia de los comunes» partió de un influyente
artículo de Garret Hardin aparecido en la revista Science en 1968. El
argumento de Hardin plantea que los individuos que tienen acceso al uso de un recurso, en
la búsqueda de la satisfacción de sus intereses y la maximización de
la ganancia, llevarán el nivel de explotación a un grado mayor que el nivel
óptimo de extracción. El resultado: la degradación de los recursos.
El segundo modelo proviene de la teoría de juegos y es el «juego del dilema
prisionero». De carácter no cooperativo, cada jugador tiene
información completa; la comunicación entre jugadores es imposible o
prohibida, y cada uno tiene una estrategia dominante. Dados estos supuestos, cuando ambos
jugadores eligen su estrategia dominante producen un equilibrio que es el resultado menos
deseado por ambos. El tercer modelo fue introducido a la teoría social por Mancur
Olson en La lógica de la acción colectiva de 1965. El argumento de
Olson señala que, en grupos grandes, dado que no se pueden excluir de los
beneficios a los no cooperantes, la acción más racional es aprovechar los
beneficios sin participar de su producción. El resultado es la aparición del
gorrón, free rider.
Los tres modelos predicen la imposibilidad de la organización —a
acción colectiva— y Ostrom identifica que los modelos plantean dos problemas
de fondo: 1. la ausencia de incentivos para una conducta cooperativa, y 2. el
interés en la obtención de beneficios individuales inmediatos. Por ello, las
dos recomendaciones de política pública que parten de esta óptica
comparten el problema de considerar que los individuos son incapaces de modificar su
comportamiento y que el cambio institucional —o establecimiento de los incentivos
adecuados para la conducta cooperativa— sólo es posible a través de
factores externos.
En su crítica observa que la teoría establecida atiende sólo una
variable explicativa de la estrategia maximizadora que siguen los individuos, mientras que
las dos propuestas de política pública enfrentan serias limitaciones.
Además de considerar un recurso perfectamente homogéneo a lo largo del
tiempo, pasan por alto los «costes»de crear y mantener una entidad
centralizada, o los derechos de propiedad, y de los incentivos para la cooperación;
así como los factores exógenos, no sociales, que pueden alterar la
distribución y uso de los recursos.
Ostrom, por su parte, argumenta a favor de la diversidad de soluciones para el cambio
institucional que lleva al aumento de la eficiencia y, tras identificar casos de manejo de
RUC que han resultado exitosos, señala que los individuos pueden establecer un
contrato vinculante para comprometerse con una estrategia de cooperación para
compartir tanto los rendimientos bajo los límites de sostenibilidad, como los
costos de hacer cumplir su acuerdo. Por lo tanto, identifica que los problemas que
enfrentan los apropiadores de RUC son de dos clases generales: de apropiación y de
provisión o suministro. El primero tiene que ver con los límites de la
asignación del recurso, pues una adecuada asignación conlleva la
reducción de la incertidumbre y el conflicto; mientras que el segundo tiene que ver
con los efectos de las muy diversas maneras de asignar responsabilidades para construir,
restaurar o mantener el sistema de recursos. Estos problemas se resuelven a través
de las normas, reglas o instituciones que son mecanismos importantes para la
sostenibilidad de RUC. Es en este sentido que la autora argumenta que son los apropiadores
locales, y no un agente externo, quienes poseen la mejor información para
diseñar las normas de apropiación y de provisión.
Esta sección es concluida por la autora con la observación de que los casos
exitosos de manejo de RUC han sido poco estudiados y no son la excepción a la
regla, sino el sustento para la revisión de los modelos teóricos
establecidos. Ello conduce al argumento de que cuando las predicciones teóricas y
las observaciones empíricas son incompatibles, entonces se requieren ajustes a la
teoría.
En el capítulo tercero Ostrom presenta estudios de caso en los que
la acción colectiva de apropiadores de RUC no toma la forma del juego del dilema de
prisionero. Los casos presentados tienen la finalidad de ser el sustento empírico
de una explicación sustantiva acerca del equilibrio institucional a largo plazo.
Documenta RUC que han sido administrados de manera colectiva y exitosa por un periodo de
más de cien años. Los casos que aborda son instituciones de tenencia comunal
en las praderas y los bosques de las altas montañas —Törbel, en Suiza, y
Hirano, Nagaike y Yamanoka en Japón—; así como instituciones para
regular la irrigación —el sistema de canales Benacher y Faitanar, en
Valencia; la presa Tibi, de Alicante, y las zanjeras de Filipinas.
La autora encuentra que existen cuatro semejanzas fundamentales en las instituciones
establecidas: a) todas enfrentan ambientes inciertos y complejos; b) las poblaciones son
estables y, por tanto, sus tasas de descuento son bajas; c) se ha desarrollado una vasta
normatividad que define el comportamiento correcto, y d) cumplen con el criterio de
«fortaleza institucional» que Ostrom retoma de Shepsle; es decir, se han
creado y modificado reglas operativas a lo largo del tiempo de acuerdo con un conjunto de
reglas de elección colectiva y constitucional.
El argumento explicativo es que la supervisión resulta clave en el éxito del
manejo de esos RUC; ya que aquella conduce a compromisos creíbles. No se trata de
cualquier supervisión, sino de sistemas de incentivos a los individuos que detectan
violaciones. La supervisión produce así tanto beneficios privados para el
supervisor, como beneficios conjuntos para otros al reforzar la continuidad del compromiso
y ser un buen incentivo para evitar el problema del free rider.
El análisis del cambio institucional es abordado en el capítulo cuarto.
Ostrom presenta tres nuevos casos relacionados con instituciones para lograr un bombeo
seguro y solucionar disputas por obtener los derechos de extracción de agua, entre
actores gubernamentales y privados, de cuencas subterráneas —Raymond, Oeste y
Central— en el área metropolitana de Los Ángeles. En los tres casos se
presentaron esfuerzos colectivos para modificar viejas instituciones y crear nuevos marcos
normativos, pues un supuesto básico es que las instituciones deben modificarse para
perdurar en el tiempo.
En estos tres casos, la autora encuentra importantes semejanzas: a) las partes
involucradas pueden decidir si cumplen o no con los acuerdos, b) existe la
tentación de no cumplir para todos los productores, c) se establece una autoridad
con capacidad de supervisón y aplicación de sanciones, y d) las actividades
de supervisión son obvias y públicas. En sus reflexiones Ostrom ilumina la
manera en la que los individuos pasaron de un problema de primer orden —conflictos
en arenas y reglas operativas— a generar innovaciones institucionales que los
llevaron a plantear soluciones en arenas y reglas de elección colectiva y
constitucional. La clave fue que los cambios institucionales fueron «incrementales y
secuenciales», lo que aseguróresultados inmediatos y beneficios intermedios
de las inversiones iniciales. Asimismo, la estructura de relaciones entre agentes
gubernamentales y actores privados garantizó un proceso de «auto
transformación» de la estructura de incentivos que los llevó a
mantener compromisos creíbles. Nuevamente, dado el sistema de supervisión y
sanciones que incluye la generación a bajos «costes» de
información pública sobre los free rider, es la clave para la
disminución de la tentación al gorroneo.
Por su parte, el quinto capítulo es dedicado al análisis de las debilidades
institucionales. Los casos analizados están relacionados con instituciones para la
administración de pesquerías —la costa de Turquía, la costa de
Terranova, en Canadá, y la costa de Mawelle, en Sri Lanka—; a la
administración de cuencas subterráneas —en el condado de San
Bernardino, California—; y proyectos de irrigación —en Sri
Lanka—. En estos casos, la poca probabilidad de crear instituciones que cumplan con
el criterio de «fortaleza» se debe, principalmente, a que los actores locales
no han logrado estructurar un sistema interno de incentivos para hacer cumplir las reglas
operativas. La clave identificada de fracaso se encuentra en un contexto en el que existen
problemas difíciles de superar en relación con el establecimiento y
cumplimiento de las reglas de elección colectiva y constitucional. Los problemas se
ven exacerbados por la forma de hacer política, en la que se intercambia apoyo por
prebendas e influencias de parte de actores del estado central, lo que conduce a
compromisos no creíbles entre actores locales.
En el acápite sexto Ostrom, a manera de conclusión, retoma
la senda de la reflexión teórico-metodológica y de las
recomendaciones de política pública. Ahí hace notar que la evidencia
empírica es suficiente para considerar una falacia de que los individuos se
encuentran atrapados en una situación estática e incapaces de cambiar las
reglas que afectan su situación particular. Concluye que es necesario introducir
algunas modificaciones al enfoque de la teoría de la acción racional que
subyace a las teorías contractualistas. A la variable única de la
maximización de beneficios, Ostrom propone el análisis multidimensional de
cuatro variables internas: beneficios esperados, costos esperados, normas internas y tasas
de descuento; y una variable externa: la asimetría de información, que crea
incertidumbre.
En su reflexión sustantiva señala que los factores explicativos del
éxito en el manejo de RUC deben incluirse en el análisis institucional de la
organización o acción colectiva. Concluye que existen ocho principios de un
diseño institucional robusto: 1. límites claramente definidos, 2. coherencia
entre las reglas de apropiación y provisión, y las condiciones locales, 3.
arreglos de elección colectiva, 4. acciones de supervisión, 5. sanciones
graduadas, 6. mecanismos para la resolución de conflictos, 7. reconocimiento
mínimo de derechos de organización, y 8. entidades anidadas, nested
enterprises.
A partir de este nuevo modelo de análisis, Ostrom vuelve la batería
crítica hacia los tres modelos que conducen a la predicción de que quienes
utilizan RUC no colaborarán para obtener beneficios colectivos, y hacia las dos
recomendaciones de política pública. Señala la necesidad de atender
los factores endógenos de la organización; es decir, que los individuos que
comparten un mismo nicho ecológico y los RUC de un espacio físico localizado
se comunican repetidamente e interactúan entre sí de manera intensa; han
desarrollado normas compartidas y patrones de reciprocidad y, por último, poseen un
capital social con el que pueden construir acuerdos institucionales. Ostrom señala,
entonces, que debemos entender de manera realista las capacidades y limitaciones humanas
para manejar y solucionar los dilemas que conducen a la «tragedia»;
sólo de esa manera, argumenta, se podrán aportar elementos sobre cuál
recomendación de política pública puede ser estratégica para
solucionar problemas particulares.
El modelo de análisis de Ostrom exige un planteamiento complejo que
implica la modificación del presupuesto teórico de la racionalidad
maximizadora como factor explicativo de la imposibilidad de crear contratos vinculantes,
que se encuentra en la teoría de acción colectiva. Asimismo la propuesta
invita a poner atención sobre un conjunto mayor de variables, en particular, los
métodos empleados para la provisión y modificación de instituciones,
la manera en la que se establecen compromisos creíbles y cómo se genera la
supervisión mutua.
Resulta claro, entonces, que éxito o fracaso en el manejo de los RUC comparten un
mismo contexto de partida: individuos falibles, estrategias contingentes y ambientes
complejos e inciertos. Por ello, otra importante consecuencia de la obra de Ostrom es la
moderación en la confianza predictiva que algunos adeptos atribuyen a la
teoría de la acción racional y la previsión de que las
recomendaciones de política pública sólo serán confiables a
partir del análisis de cada caso particular. No obstante, la autora también
previene que por ninguna circunstancia la reflexión teórica en las ciencias
sociales debe renunciar a su ambición omnicomprensiva, pero debemos reconocer que
las recomendaciones emitidas a partir de modelos formales no son omniscientes.
En síntesis, se extraen tres conclusiones claras de la lectura de El Gobierno
de los bienes comunes: 1. no existe la forma de regulación, única
e infalible, que sea una panacea para solucionar problemas de acción colectiva; por
tanto, 2. ni las leyes de mercado ni la regulación estatal son suficientes en
sí mismas; 3. responsabilizar solo a los actores locales de la creación de
organizaciones bajo la visión romántica, actualmente en boga, que son
más eficientes y eficaces, también es una falacia.
No obstante la contundencia de las conclusiones y de un modelo de análisis que ha
resistido dos décadas de cuestionamientos, en lo personal tengo cuatro
consideraciones sobre la propuesta. En primer lugar, observo un posicionamiento
contractualista que parte de la tradición platónica del hombre bueno por
naturaleza, el cual modelará su comportamiento a la manera de un «yo lo hago
si tú lo haces». Aunque Ostrom asevera que esta estrategia solo será
posible con la supervisión, nada nos asegura que no surjan condiciones para que, a
pesar de la supervisión, las interacciones tomen la forma del juego dilema del
prisionero. Dada la apuesta teórica de abordar la complejidad, el asunto no es
trivial, ya que representa un problema de identificar las distintas visiones culturales
del mundo que poseen los actores y condicionan decisiones contingentes y, en el caso de
las interacciones sociales, de doble contingencia.
Una segunda observación se dirige a señalar que en «lo formal»
las normas y las reglas «enuncian» límites, la «exigencia»
de resultados y el «cumplimiento» de una instrucción; sin embargo, los
principios deónticos de la enunciación difícilmente se cumplen en las
«prácticas» humanas. Antes bien, la evidencia empírica
recolectada por la Antropología política y jurídica muestra que los
individuos, en la consecución de sus intereses, se comportan
estratégicamente frente a éstas —instituciones, normas y reglas—
al igual que frente a otros individuos. Atender esta circunstancia sería de
utilidad para volver a evaluar la importancia concedida a las reglas de elección
colectiva y constitucional.
Una tercera observación se encuentra en la ambición omnicomprensiva,
anunciada por la autora, para los modelos teóricos en las ciencias sociales frente
al desarrollo de su modelo de acción colectiva, que ubicaría como una
teoría de rango medio. El postulado que los individuos tienen la capacidad de
cambiar sus instituciones contrasta vivamente con el esfuerzo empeñado en la
identificación de las claves para la construcción de la estabilidad y
fortaleza institucional. En ese sentido, la autora sortea bien dar una discusión
más profunda a un problema mayor de las ciencias sociales: la relación
agencia-estructura.
Aunque el aspecto metodológico es una de las fortalezas evidentes de la obra, una
última observación se encuentra en que Ostrom usa los estudios de caso de
los RUC de larga duración para establecer sus principios de diseño y
«fortaleza» institucional; mientras que para el cambio institucional recurre a
otros estudios de caso en los que se enfatiza la trasformación en el mediano plazo.
Del mismo modo, son otros los estudios de caso que le permiten documentar las condiciones
del fracaso institucional.
Al igual que la autora comparto la concepción de que la comparación es una
excelente herramienta heurística; no obstante considero una debilidad
metodológica esa transacción de casos en la misma demostración. Se
puede resaltar lo disímil del recurso bosque —caso de éxito—
frente al recurso pesquería —caso de fracaso— que imposibilitan la
comparación, pero aun en los casos de similitud se extraña una
comparación más puntual de las semejanzas en la estructura institucional y
las incertidumbres que enfrentan los individuos en la irrigación en España y
Filipinas —casos de éxito— y Sri Lanka —caso de fracaso—.
Los estudios para mostrar el cambio y el fracaso institucional —extracción de
agua de cuencas subterráneas—, se sitúan en un contexto
sociohistórico que hace suponer la existencia de relaciones económicas y
políticas semejantes entre los apropiadores locales y la unidad política de
articulación: el estado de California; por lo que llama la atención la
ausencia de una comparación puntual de esos estudios de caso.
Los interesados en los arreglos de autogobierno —manejo
colectivo— de RUC encontrarán de gran de utilidad la obra de Ostrom para
comprender que la teoría debe lidiar con un alto nivel de complejidad para poder
explicar que los acuerdos, por sencillos que parezcan, para ser efectivos necesitan estar
organizados a múltiples escalas y estar adecuadamente relacionados. También
les ofrece un modelo de análisis para resaltar la importancia de los arreglos
institucionales encadenados con unidades cuasi autónomas, operando desde las
escalas pequeñas hasta las más grande como factor explicativo del
éxito en el manejo de RUC.
El Gobierno de los bienes comunes es una obra de suma actualidad para continuar
la discusión respecto a los diseños de política pública. En el
contexto actual de cambio institucional dirigido en nuestro país en materia de uso
de recursos hídricos y forestales, el modelo ofrecido por la autora
permitirá identificar casos de debilidad o de fortaleza institucional. Del mismo
modo, es una obra de utilidad para tomar previsiones respecto a la última panacea
que solucionará todos los problemas de diseño institucional e
implementación de política pública: la inclusión de la
participación de la «ciudadanía». En ese sentido, observo que
las estructuras institucionales de los estudio de caso de fracaso presentados por la
autora se asemejan a las existentes en nuestro país. Sin duda, la lectura de la
obra de Ostrom puede iluminarnos sobre los peligros que corremos y puede ser de utilidad
para explicar mejor nuestra situación.
Los interesados en la argumentación sustantiva encontrarán que esta obra de
Ostrom es sumamente recomendable. Sus argumentos, hechos estilizados y aseveraciones
conclusivas, resultan congruentes con el compromiso intelectual asumido. Se trata de una
obra coherente y sólidamente argumentada. La documentación empírica
se sustenta de manera equilibrada en los estudios de caso documentados ex profesopara su
investigación, como en la revisión de la literatura institucionalista en la
que identifica los aspectos de su interés respecto a las condiciones necesarias
para establecer contratos vinculantes.
En el aspecto metodológico me parece que es una obra ejemplar. Pocos
científicos sociales muestran con suficiencia el proceso de formación de
problemas de investigación sociológicamente relevantes. Ostrom deja
testimonio de un itinerario de reflexiones teóricamente orientadas y su contraste
con los hechos empíricos. Esas tensiones entre el comportamiento humano y los
modelos de análisis fundamentan sus inquietudes y preguntas de
investigación.
Los lectores de El gobierno de los bienes comunes disfrutarán de la manera
en la que Ostrom muestra cómo hacer uso de una compleja trama de modelos
explicativos del comportamiento humano y problematizarlos a partir de sus argumentos
subyacentes y la evidencia empírica; así como de la manera que constata que
la teoría no una camisa de fuerza. La evidencia empírica le lleva a emitir
consideraciones relevantes sobre la necesidad de revisar algunos de los supuestos
subyacentes del institucionalismo económico, la teoría de la acción
racional y de los modelos formales de la teoría de juegos.